Dušan Pajović :URBANISTIČKI ZAKONI JUŽNOSLOVENSKIH ZEMALJA - BiH, Crna Gora, Hrvatska, Makedonija, Slovenija, Srbija-Prikaz važećih zakona

( Dušan S. Pajović, dipl. pravnik, predsednik Komisije za zakonodavstvo Udruženja urbanista Srbije, Javno preduzeće “Zavod za izgradnju grada Novog Sada”, 21000 Novi Sad, S.Branovačkog 3, e-mail: [email protected] )

REZIME: Novostvorene južnoslovenske države na prostoru prethodne Jugoslavije u periodu od 1994. do 2006. godine su donele nove urbanističke zakone. Urbanistički zakoni Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Republike Crne Gore, Republike Makedonije, Republike Slovenije, Republike Srbije i Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija (pod protektoratom UN) prikazani su i upoređeni sa stanovišta zakonodavne dinamike, strukture i sadržine obuhvaćene zakonodavne materije, sistema prostornih i urbanističkih planova i odgovarajućih dozvola.

Krajem XX veka promenjena je državna slika prostora na kome je postojala Jugoslavija -nekadašnja zajednička država južnoslovenskih naroda - stvorena 1918. godine. U vremenu od preko 70 godina, uz sve promene koje su pratile njeno postojanje, u toj državi su se menjali, naravno, i način i sistem uređenja prostora, regulacija naselja, pa samim tim i urbanističko zakonodavstvo. Nakon 1990. godine na ovom prostoru nastaju nove države: Republika Makedonija, Republika Hrvatska, Republika Slovenija. Dejtonskim mirovnim sporazumom (1995.) stvorena je Bosna i Hercegovina sa svojim “entitetima“ - Federacijom Bosne i Hercegovine i Republikom Srpskom. Republika Srbija je sa Republikom Crnom Gorom do juna 2006. godine bila u Saveznoj Republici Jugoslaviji, a potom u Državnoj zajednici Srbija i Crna Gora, dok je njena južna pokrajina - Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija pod međunarodnim protektoratom UN (po Rezoluciji SBUN 1244 iz 1999. godine). Pod međunarodnim protektoratom je i Bosna i Hercegovina, a u Evropsku Uniju, do sada, je primljena samo Republika Slovenija. Južnoslovenske zemlje u sastavu nekadašnje Kraljevine Srba Hrvata i Slovenaca i Kraljevine Jugoslavije, a potom republike u sastavu nekadašnje DFJ, FNRJ, SFR i SR Jugoslavije postaju nezavisne, suverene države u kojima teku društvene, političke, ekonomske i zakonodavne promene; one zahvataju i urbanističko zakonodavstvo. Već to je dovoljan razlog da se na jednom mestu prikažu novi urbanistički zakoni sadašnjih južnoslovenskih zemalja i uoče njihove posebnosti i različitosti, ali i sličnosti koje u njima nesumnjivo postoje. Uz to, potrebno je podvući da upoznavanje tih urbanističkih zakonodavstava može biti jasan putokaz na evropskom putu urbanističkog zakonodavstva u Srbiji (jasniji od “revolucionarnih”, ali promašenih, konstrukcija koje u njemu dominiraju od 2003. godine).

No, gde je urbanističko zakonodavstvo sadašnjih južnoslovenskih zemalja u širem kontekstu? U svetu postoji nekoliko velikih sistema urbanističkog zakonodavstva koji se često nazivaju “porodicama”: evropsko, anglosaksonsko i špansko urbanističko zakonodavstvo. “Evropska porodica” ima više ogranaka: nordijski, germanski, napoleonovski; a tu je i “anglosaksonska porodica” koja je veoma različita od drugih “porodica” koje pripadaju kontinentalnom pravu. No, u literaturi se navodi još jedna “istočno evropska porodica”, koja uz Rusiju (tj. države nekadašnjeg Sovjetskog Saveza) obuhvata i Poljsku, ^ešku, Slovačku, Mađarsku, Bugarsku i Albaniju, a neki autori u nju svrstavaju i države na prostoru prethodne Jugoslavije - Sloveniju, Hrvatsku, Bosnu i Hercegovinu sa Federacijom Bosne i Hercegovine i Republikom Srpskom, Makedoniju, Crnu Goru i Srbiju (v. Böhme, Lindeman, Nenjman, Thornley, Lalenis). Moguće je da takva klasifikacija ima uporište u procesima koji se odvijaju u Evropi krajem XX i početkom XXI veka, no sa stanovišta geneze urbanističkog zakonodavstva južnoslovenskih zemalja, nije utemeljena. Urbanističko zakonodavstvo južnoslovenskih zemalja koje se, pragmatično, identifikuju kao “zemlje Zapadnog Balkana”, mora se reći, površno se locira u “istočno evropsku porodicu” iako je njegova evolucija znatno drugačija od evolucije urbanističkog zakonodavstva, na primer, Rusije. Razlika je očigledna, ne samo po prvobitnim rimskim korenima (iz kojih nastaje), po uticaju islamskih pravnih koncepata (kojih na drugim evropskim prostorima nije bilo u toj meri), već, i po drugačijem opštem i urbanom razvoju u XVIII, XIX i, naročito, tokom HH veka. Urbanističko zakonodavtsvo južnoslovenskih zemalja zaista “izrasta” u prostoru koji su naselili južni Sloveni”; ali ono ne pripada samo njima. Pa i naziv koji se ovde upotrebljava “urbanističko zakonodavstvo južnoslovenskih zemalja” upućuje da se ono i odredi kao posebna celina, kao jedna posebna “porodica” evropskog urbanističkog zakonodavstva. U tom smislu, taj naziv vezan je koliko za jugoslovensko, toliko i za pravno nasleđe srpskih, hrvatskih, slovenačkih, makedonskih, crnogorskih i bosanskih država na tom prostoru tokom istorije, ne zaboravljajući ni baštinu Dubrovačke Republike, kao ni uticaj drugih državnih tvorevina na tom prostoru (grčkih, rimskih, vizantijskih, osmanlijskih, habzburških, ugarskih). Stoga je “evropskim porodicama” urbanističkog zakonodavstva opravdano dodati i “južnoslovensku porodicu”.

Evolucija urbanističkog zakonodavstva južnoslovenskih zemalja - Posmatran u istorijskom toku razvoj urbanističkog zakonodavstva južnoslovenskih zemalja u pravnom sistemu Jugoslavije tokom celoj njenog postojanja ukazuje na tri karakteristična momenta: prvi se ogleda u parcijalnom pravnom obuhvatanju prostornih fenomena tradicionalnim pravnim granama; drugi u prevlasti tradicionalne zakonodavne politike koja ne prihvata kompleksnu pravnu prirodu prostora, a treći u partikularizaciji zakonodavstva (v. Krstić-Pajović, 1987). No, uz tu ocenu mora se, istovremeno, istaći da je to bio i veoma važan, istorijski period razvoja urbanističkog zakonodavstva u kome su stvoreni njegovi osnovni pravni instituti. To se uostalom, ističe i u oceni urbanističkog zakonodavstva posmatranog iz ugla ocene istog pitanja u Hrvatskoj, jednoj od južnoslovenskih država nastalih na prostoru prethodne Jugoslavije. “Zakonodavna pravna tradicija u Hrvatskoj u području prostornog uređenja vezana za naslijeđenu pravnu baštinu prethodnih razdoblja, traje više od četrdeset godina, što je neprijeporno svrstava u europske zemlje koje razvijaju normativni sustav o zaštiti prostora bez obzira na političko i gospodarsko okruženje. Posebno je taj sustav ispunio svoju zadaću u dijelu normiranja izrade i donošenja nacionalnih prostornih planova, regionalnih prostornih planova, generalnih urbanističkih planova gradova i prostornih planova nacionalnih parkova te drugih zaštićenih dijelova prirode, kulturne baštine ili drugih prostorno vrijednih cjelina” (Izvješće, 2003, 4).

Državne promene s kraja 90-ih godina izmenile su i odnose u uređivanju prostora i regulaciji naselja. To se u južnoslovenskim zemljama ogledalo, pre svega, u donošenju novog zakonodavstva o osnovnim svojinsko pravnim odnosima, privređivanju, o građevinskom zemljištu, komunalnim delatnostima, o infrastrukturi, domaćim i stranim ulaganjima, koncesijama i u političkom zakonodavstvu, jer i političke partije unose nove fenomene u urbani poredak i urbani razvoj, pa time i u uređenje prostora i naselja, njegove akte, dokumente i mehanizme. Urbanističko zakonodavstvo iz prethodnog razdoblja (1945–1990.), urbani poredak zasnovan na društvenoj svojini, federativnom uređenju, monotipnoj opštini, nepostojanju grada kao ustavne kategorije, i na socijalističkom društvenom, političkom i ekonomskom uređenju su napušteni - što je sve vodilo novoj ustavnoj i zakonodavnoj obradu ove pravne materije. Urbanistički zakoni iz prethodnog perioda zadržani su u pojedinim državama još jedno kratko vreme, a novo zakonodavstvo najbrže je doneto u Republici Hrvatskoj (1994.), Republici Crnoj Gori i Republici Srbiji (1995.) i u Republici Srpskoj (1996.). Pri tome je bilo očigledno da je njegovo donošenje bilo usko vezano kako za učvršćivanje teritorijalnog suvereniteta novostvorenih država, tako i za njihovu novu administrativnu organizaciju i novu teritorijalnu podelu na opštine, gradove, županije, kantone, pokrajine, regije (v. Pregled - 1).

Posmatrajući period nakon 90-ih godina uočava se da i u peridou koji sledi ima izvesnih užih vremenskih podela i segmenata. Tako je u vremenu do 2004. godine doneta, moglo bi se reći, jedna nova “prva generacija" urbanističkih zakona novih južnoslovenskih zemalja, a u vremenu nakon 2005. godine na scenu već stupa nova “druga generacija” urbanističkih zakona. Ta naglašena brzina u donošenju, pa potom u reviziji donetih urbanističkih zakona zaslužuje posebnu pažnju, jer svedoči ne samo o želji zakonodavaca da postigne odgovarajući efekat, nego i o mogućim zabludama u definisanju zakonodavnih rešenja. Ovde je nužno istaći da istovremeno sa donošenjem novog urbanističkog zakonodavstva u ovim državama teče i proces donošenja novih prostornih planova država ili strategija uređenja prostora na nacionalnom planu, koji su kao nova “prva generacija” takvih planova već doneti u Makedoniji, Hrvatskoj i Sloveniji. [ta o tim procesima svedoči aktuelno urbanističko zakonodavstvo južnoslovenskih zemalja?

Ovaj prikaz važećeg urbanističkog zakonodavstva u sadašnjim južnoslovenskim državama obuhvata, naravno ne sve, već samo neke, najbitnije elemente. Oni se prikazuju kroz analizu zakonodavne dinamike, koncepcije i konceptualne razlike (i sličnosti) važećih urbanističkih zakona, upoređenje strukture zakona, upoređenje osnovnih pravnih instituta urbanističkog zakonodavstva (prostorni plan, urbanistički plan, urbanistička dozvola), definisanje javnog interesa u ovoj zakonodavnoj materiji, sistem planiranja i strukturu odgovarajućih organa i organizacija.

Zakonodavna dinamika - Pre svega, mora se zapaziti da su zakonodavni procesi donošenja novog urbanističkog zakonodavstva u svim južnoslovenskim zemljama izuzetno dinamični. U kratkom periodu od kraja 90-ih godina do 2006. godine u Federaciji Bosne i Hercegovine, Republici Srpskoj, Republici Crnoj Gori, Republici Hrvatskoj, Republici Makedoniji, Republici Sloveniji, Republici Srbiji, pa i u Autonomnoj pokrajini Kosovu i Metohiji pod protektoratom UN doneti su potpuno novi urbanistički zakoni. No, ma koliko da ti zakoni težili tome da predstavljaju prekid kontinuiteta sa urbanističkim zakonodavstvom iz prethodnog vremena, ipak se u dobroj meri zasnivaju i na tradiciji urbanističkog zakonodavstva ranijih jugoslovenskih republika, što je jasno uočljivo u strukturi novih zakona (vidi Prilog 1), ali i u preuzimanju i daljem razvoju osnovnih pravnih instituta iz ranijeg zakonodavstva, što se jasno vidi, naročito u zakonima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Crne Gore, Makedonije, pa i Hrvatske (vidi Prilog 2).

Pri tome, neki zakonodavci i tako brzo donete zakone menjaju već nekoliko puta, kao što je slučaj u Federaciji Bosne i Hercegovine, Republici Hrvatskoj i Republici Srpskoj, a u nekim zakonodavstvima su aktuelne nove izmene i dopune važećih urbanističkih zakona, kao što je to u Republici Srbiji, Republici Sloveniji i Republici Srpskoj. Taj podatak ne ukazuje, kako bi se moglo pomisliti, na brzopletost u zakonodavnoj delatnosti, nego na karakterističnu nestabilnost ne samo urbanih fenomena u okolnostima radikalnih društvenih promena, nego i na dinamiku samih društvenih promena koje diktiraju fizionomiju urbanističkom zakonodavstvu, pa dakle i na poznatu pojavu da zakonodavac nastoji da “sustigne” (a u ovim slučajevima i “da prestigne”) život. Nema sumnje, da značajan doprinos takvoj dinamici, koja u svim slučajevima nije praćena i poželjnim kvalitetom zakonodavnih rešenja, daje želja da se stvori takvo urbanističko zakonodavstvo koje će investitorima, a posebno inostranim investitorima, servirati iracionalno jeftine privlačne lokacije.

Pregled 2 - Važeći urbanistički zakoni južnoslovenskih zemalja

Koncepcije zakona i konceptualne razlike. - U sadašnjem urbanističkom zakonodavstvu južnoslovenskih zemalja (vidi Pregled 2) karakteristične su i jasno uočljive određene konceptualne razlike. U većini zakonodavstava preovlađujuća je koncepcija posebnog regulisanja pravne materije uređenja prostora i regulacije naselja i odvojenog (ali paralelnog, usklađenog) regulisanja pravne materije građevinskog zemljišta i građenja, kao što je to učinjeno u Federaciji Bosne i Hercegovine, Republici Crnoj Gori, Republici Hrvatskoj, Republici Makedoniji, Republici Sloveniji, pa i u Autonomnoj pokrajini Kosovu i Metohiji pod Protektoratom. Ti zakoni su slični i po obimu i po strukturi (v. Prilog 1). Međutim, ni u tim zakonima još uvek nije prevladan parcijalni zakonodavni pristup, jer su zakonodavci zadržali opredeljenje da pojedine segmente planiranja i uređenja prostora (o zemljištu, o vodama, o šumama, o putevima i sl.) prepuste pararelnim sektorskim zakonima (vidi Pregled 3).

U drugoj grupi su zakoni Republike Srpske i Republike Srbije kojima je, naročito u Srbiji, pod geslom kodifikacije izvršen eksperimenat mehaničkog sažimanja pravnih materija urbanizma, građevinskog zemljišta i građenja u jedan zakonski tekst. No, i ta dva zakona se bitno razlikuju. Dok je u urbanističkom zakonodavstvu Republike Srpske segment zakona koji se odnosi na uređenje prostora i regulaciju naselja racionalno regulisan, u važećem zakonu Republike Srbije taj isti segment ima ozbiljne nedostatke. Međutim, kako za kodifikaciju ovih pravnih materija još nisu sazreli svi potrebni uslovi, očigledno je da nisu postignuti ni očekivani efekti, što potvrđuju ne samo poteškoće u njihovoj primeni, nego i aktuelne inicijative za izmene i dopune tih zakona. Kao i zakoni u prethodnoj grupi, tako ni zakoni u ovoj grupi ne ostvaruju potpunu funkcionalnu usklađenost sa sektorskim zakonima, te stoga i dalje ostaju na nivou parcijalnog regulisanja kompleksnog fenomena prostora.

Taj eksperiment ponovo aktuelizuje poznato principijelno pitanje: da li je opravdano (i potrebno) dva suštinski različita fenomena kakvi su uređenje prostora - koji je u svojoj suštini čuvanje prostora i građenje - koji je u suštini iskorišćavanje prostora obuhvatiti istim zakonom? Uređenje prostora za cilj ima celinu prostora, građenje tek jedan njegov deo. Uređenje prostora se odvija (decenijama i vekovima) kao istorijski proces; građenje je tek kratkotrajna radnja. Uređenje prostora se rukovodi opštim i javnim interesom; građenje se povinuje, pretežno, posebnom i pojedinačnom interesu. Prostor se uređuje u opštu korist društva; građenje je profitabilan zahvat investitora. Ove principijelne razlike, koje se uočavaju i u odredbama o načelima i ciljevima zakonskog regulisanja u skoro svim zakonima, tih tako međusobno različitih materijalnih i pravnih fenomena, ipak upućuju da ih nije uputno obuhvatiti istim zakonom, što ne znači da obuhvaćeni različitim zakonima treba da budu neusklađeni. Kada su obuhvaćeni istim zakonom očigledno dolazi do toga da se jedan fenomen podređuje drugom; i to, po pravilu, dolazi do podređivanja uređenja prostora koje je mnogo značajnije građenju, koje je kratkoročno posmatrano probitačnije.

U trećoj grupi je Republika Slovenija u kojoj je Zakon o uređenju prostora pripreman najduže i najtemeljnije. Slovenački zakonodavac tim zakonom, s jedne strane, potpuno napušta koncepciju prostornih i urbanističkih planova, a s druge strane je istim zakonom obuhvata i potpuno novu pravnu materiju - urbanu komasaciju, eksproprijaciju i sl. Da i u tom pristupu ima praznina, nedorečenosti i očiglednih slabosti svedoči aktuelna incijstiva za dopune ovog Zakona kojom se predviđa vraćanje sistema prostornih planova.

Struktura zakona. - Kada se iz strukture urbanističkih zakona (v. Prilog 1) apstrahuju uobičajeni delovi (opšte odredbe, kaznene odredbe, vršenje nadzora, prelazne i završne odredbe) koji jesu značajni, ali koji ne odražavaju suštinu zakonodavne koncepcije, uočava se da se struktura ovih zakona uobličava oko nekoliko ključnih celina; to su: (1) osnove sistema planiranja i uređenja prostora i naselja, (2) praćenje stanja u prostoru, (3) planiranje (izrada i donošenje planova), i (4) uređenje prostora, odobravanje urbnističke dozvole i sprovođenje plana. Postoje različiti kriterijumi procene strukture urbanističkog zakonodavstva. No, na ma koji se kriterijum oslonili, naći će se da su celovitost i potpunost dva bitna obeležja koja bi ovo zakonodavstvo moralo zadovoljiti. Ukoliko materija uređenja prostora i naselja nije obuhvaćena celovito u zakonodavnom regulisanju će ostati pravne praznine; uoliko obuhvaćena materija nije regulisana potpuno, to će negativno uticati na sprovođenje zakona. Upoređenje strukture obuhvaćene zakonodavne materije u upoređenim zakonima sagledano je sa dva stanovišta: prvo - sa stanovišta koju materiju zakoni obuhvataju, oslanjajući se na definiciju zakonodavne materije uređenja prostora i naselja koju je dao Krstić (Krstić, B., Koncept zakonodavstva urbanizma i prostornog uređenja, u “^ovjek i prostor’, Svjetlost, Sarajevo, 1982., 239-252 i Krstić, B.-Pajović, D., Zakonodavstvo urbanizma, arhitekture, baštine, čovjekove sredine, prostornog uređenja, Naučna knjiga, Beograd, 1987.); i, drugo - poređenjem sa sadržinom zakonodavne materije iste vrste u evropskim državama (v. European Commission, The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, 1997). I sa jednog i sa drugog stanovišta može se zaključiti da posmatrani zakoni (neki više i potpunije, neki manje) obuhvataju osnovne pravne institute uređenja prostora i regulacije naselja, ne odstupajući značajnije od evropskog modela urbanističkog zakonodavstva (v. Upoređenje obuhvaćene materije).

Posmatrajući sturkturu ovih zakona uočava se, pre svega, izvanredno veliki zahvat u definisanju ciljeva i načela uređenja prostora i regulacije naselja. Analizirani zakoni sadrže obilje odredbi, a po obuhvatnosti i sadržajnosti regulisanih načela izdvaja se slovenački zakon koji toj materiji poklanja ogromnu pažnju i reafirmiše poznata načela uređenja prostora i naselja kao što su usklađivanje razvojnih potreba sa zaštitom životne sredine, usmeravanje naseljavanja, ograničavanje širenja naselja, stručnu zasnovanost zahvata u uređenju prostora i naselja, usklađenost aktivnosti države i lokalne samouprave u uređenju prostora i naselja, uzdržani urbani razvoj, obezbeđenje javnosti i poštovanje javnih koristi (javnog interesa) i posebnih interesa u uređenju prostora i naselja, kao i striktnu podelu nadležnosti između države i lokalne samouprave u ovoj materiji (u čemu su izrazit primer zakoni Crne Gore i Slovenije koji izvode striktnu razliku između državnih i lokalnih planskih dokumenata).

Ne treba ispustiti iz vida ni činjenicu da svi zakoni poklanjaju izuzetnu pažnju definisanju pojmova. Takav pristup manje je posledica činjenice da u ranijim zakonima (do 90–ih godina) pojmovi nisu bili tako precizno i detaljno definisani, a više, moglo bi se zaključiti, posledica je potrebe da se u novim okolnostima pojmovi odrede što je moguće preciznije, radi izbegavanja konflikata zbog nesavršenosti pravne terminologije. Primera radi, ovde treba navesti pravnu definiciju prostora koja se u nekim od analiziranih urbanističkih zakona daje po prvi put: “prostor je sastav fizičkih struktura iznad i ispod zemljine površine, do kojih dosežu neposredni uticaji ljudske delatnosti” (čl. 10 crnogorskog zakona), ili “prostor je sestav fizičkih struktur na zemeljskom površju ter nad in pod njim, do kamor sežejo neposredni vplivi človekovih dejavnosti” (čl. 2 slovenačkog zakona), koje očigledno asociraju na pojam prostora u klasičnom rimskom pravu.

Uočava se da se svi zakoni i principijelno, ali i konkretno, konfrontiraju protivzakonitoj izgradnji (“bespravna gradnja”); no, sama činjenica da taj fenomen i dalje postoji ukazuje na dublje uzroke njegovog nastanka, koje urbanističko zakonodavstvo (samo po sebi) teško, ili nikako, ne može ukloniti.

Sistem planova. - U zakonodavnim rešenjima sistema prostornih i urbanističkih planova uočava se da postoje najmanje dve grupe zakonodavstava (vidi Prilog 2). U prvoj grupi su zakoni koji, u suštini, zadržavaju konzistentan sistem prostornih i urbanističkih planova kao sistem opštih normativnih hijerarhijski uređenih pravnih akata. Tu je karakteristična odredba Zakona o prostornom uređenju Hrvatske kojom je izričito propisano da “dokumenti prostornog uređenja imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa” (čl. 12). Karakteristična su i značajna unapređenja sadržaja, načina pripreme, izrade, donošenja i sprovođenja prostornog i urbanističkog plana, kako je to uređeno samim tekstom zakona Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Crne Gore, Hrvatske, Makedonije, pa i Autonomne pokrajine Kosova i Metohije pod protektoratom, ili odgovarajućim podzakonskim aktima. Sva ova zakonodavstva poznaju klasične oblike prostornog plana - prostorni plan države, prostorni plan regiona, prostorni plan područja i protorni plan opštine, uz određene modalitete uslovljene teritorijalnom podelom (kao što je prostorni plan kantona i prostorni plan grada u Federaciji Bosne i Hercegovine ili prostorni plan županije u Hrvatskoj). Isto tako, u ovim zakonodavstvima regulisani su i poznati modaliteti urbanističkog plana - urbanistički plan grada, urbanistički plan naselja, kao generalni ili kao regulacioni (detaljni) urbanistički plan. Većina zakonodavstava poznaje i urbanistički projekat kao urbanistički plan (Federacija Bosne i Hercegovine, Republika Srpska, Crna Gora, Makedonija), kao i plan parcelacije.

U drugoj grupi su zakonodavstva koja taj sistem napuštaju i zamenjuju sistemom strategija uređenja prostora na različitim nivoima (u Sloveniji na nivou države, pokrajine i lokalne samouprave), ili samo na nivou države kao što je to u Hrvatskoj, a u toj grupi karakterističan je srpski zakon koji u sistem strategija (umesto prostornog plana države čije ukidanje predviđa, kada bude doneta strategija), prostornih i urbanističkih planova uvodi i šeme uređenja prostora (?).

Proces donošenja zakona prati i proces izrade i donošenja odgovarajućih strategija na nivou države; one su već donete u Sloveniji i Hrvatskoj, ili prostornih planova na nivou država u Republici Srpskoj, Crnoj Gori, Makedoniji. Time se nastajanje nove “prve generacije” urbanističkih zakona južnoslovenskih zemalja zaokružuje donošenjem nove, “prve” generacije prostornih planova tih država.

Urbanistička dozvola. - Sobzirom na izmenu svojinskih odnosa veoma je značajno, i razumljivo, da većina zakonodavstava zadržava i dalje razvija instrumente sprovođenja urbanističkog plana u obliku urbanističke saglasnosti ili lokacijske dozvole kao pojedinačnog upravnog akta kojim se izvršava urbanistički plan (FBiH - urbanistička saglasnost, RS - urbanistička saglasnost, CG - rješenje o lokaciji, H - lokacijska dozvola, M - rešenie za lokacijski uslovi, SL - dovoljenje za poseg v prostor, K - urbanistička dozvola). Po tome su karakteristični zakoni Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Republike Crne Gore, Republike Hrvatske, Republike Makedonije i Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija pod protektoratom, a najavljenom izmenom slovenačkog zakona ponovo se predviđa uvođenje tog odobrenja (v. Černič, 2005). Urbanistička dozvola je u tim zakonodavstvima postavljena kao onaj ključni, pojedinačni pravni akt kojim se ili dozvoljava ili ne dozvoljava vršenje promena u prostoru: građenje se može odobriti ako se prethodno utvrdi da je u skladu sa planskim dokumentima i drugim uslovima utvrđenim za konkretan prostor, posebnim zakonima i propisima donesenim na osnovu tih zakona, izdavanjem urbanističke saglasnosti (v. čl. 37 Zakona Federacije BiH).

Sadržinu urbanističke saglasnosti, kao rešenja koje se donosi u upravnom postupku, pomenuti zakoni regulišu na sličan način kako je regulisana čl. 71. Zakona o uređenju prostora Republike Srpske: “urbanistička saglasnost sadrži: a) podatke o namjeni, položaju, funkciji i oblikovanju građevine, odnosno radova i izmjeni namjene; b) izvod iz plana na osnovu kojeg se izdaje sa granicama pripadajućeg zemljišta; v) propisane saglasnosti, odnosno uslove za izgradnju koje na osnovu posebnih zakona i propisa izdaju nadležni organi i službe (vodoprivreda, saobraćaj, energetika, odbrana i dr.); g) urbanističko-tehničke uslove; d) uslove zaštite sredine; đ) posebne uslove za slučajeve propisane zakonom ili na osnovu zakona; e) eventualne obaveze u odnosu na susjede ili prava drugih lica. Urbanistička saglasnost sadrži i uslove za uređenje građevinskog zemljišta ako se građevina gradi na neuređenom ili djelimično uređenom zemljištu, iznos naknade za uređenje ili djelimično uređenje zemljišta, kao i druge obaveze koje proističu iz korišćenja zemljišta. Urbanističko-tehničke i druge uslove koji nisu utvrđeni odgovarajućim planom, a propisani su zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona, utvrđuje nadležni opštinski organ uprave“. Izuzetak je, naravno, ponovo, Zakon o planiranju i izgradnji Republike Srbije, u kojoj zakonodavac ne uočava pravnu prirodu tog instrumenta, već uvodi dva neodgovarajuća instrumenta - izvod iz plana i akt o urbanističkim uslovima (ali za slučajeve kada ne postoji odgovarajući plan). Slovenački zakon poznaje urbanističku informaciju (čl. 80), ali ona ima samo pravni karakter potvrde koja se izdaje na osnovu službene evidencije.

Javni interes. - Nema nikakve sumnje da je uređenje prostora i regulacija naselja pravna materija u kojoj dominira javni (opšti) interes i sva analizirana zakonodavstva taj interes jasno uočavaju i (na neposredan ili posredan način) jasno regulišu. U ovom smislu izuzetak je Zakon o planiranju i izgradnji Republike Srbije u kome se javni interes pominje samo na jednom mestu: kada zakonodavac, paradoksalno, zaštitu opšteg interesa u obavljanju stručnih poslova u ovoj oblasti prenosi na esnafsku organizaciju inžinjera (čl. 130.) čiji je osnovni smisao aktivnosti, po prirodi stvari, zaštita parcijalnih interesa jedne interesne grupe.

Građevinsko zemljište. - Materija građevinskog zemljišta (v. Pregled 3) je integrisana sa materijom uređenja prostora i naselja u zakonima Slovenije, u kojoj je donet i novi zakon o svojinskim odnosima i Srbije, u kojoj takav zakon još nije donet. U Federaciji Bosne i Hercegovine, Republici Srpskoj, Republici Crnoj Gori i Republici Makedoniji ova materija uređena je posebnim zakonima, koji su zasnovani na transformaciji nekadašnje društvene (državne) svojine. U Hrvatskoj jeste izvršena “pretvorba” svojine, ali je materija uređivanja građevinskog zemljišta ostala neuređena.

Usklađivanje sa zakonodavstvom Evropske Unije. - Evropska Unija ne postavlja izričite obaveze usklađivanja nacionalnih zakonodavstava uređenja prostora i regulacije naselja sa zakonodavstvom Evropske Unije. Evropska Unija nema direktnih nadležnosti u ovoj oblasti, sem izuzetka predviđenog članom 175 (ex 130s/2) Ugovora o osnivanju EZ (Official Journal C325, 24. dec. 2002) koji dozvoljava da Unija preduzima mere u uređenju prostora i urbanizmu samo utoliko, ukoliko se odnose na zaštitu životne sredine (kao što je EU Direktova o strateškoj analizi uticaja na životnu sredinu, tj. Directive 2001/42/EC) (Böhme, 2002, 15). Međutim, pri izradi odgovarajućih propisa se, na primer, u Republici Srbiji (kao i u urbanističkim zakonodavstvima drugih zemalja) traži izjava o usklađenosti nacrta propisa sa Acljuis Communautare, odnosno primarnim, sekundarnim i drugim izvoprima prava EU (v. Kancelarija). No, i pored toga u pripremi izradi sadašnjih urbanističkih zakona južnoslovenskih zemalja angažovani su strani eksperti sa namerom da se ovo zakonodavstvo koliko je moguće prilagodi odgovarajućim zakonodavstvima evropskih zemalja.

Tako je, na primer, u Hrvatskoj analizirano uređenje građevinskog zemljišta kroz inostrane propise radi izrade hrvatskih propisa (Krtalić, 2000). Ta analiza je pokazala da bi za usklađivanje urbanističkih propisa Hrvatske s propisima država EZ trebalo izraditi takav nacrt urbanističkog zakona koji bi imao sledeću sturkturu: (1) urbanističko planiranje (sadržaj i donošenje planova); (2) sprovođenje urbanističkih planova kroz instrumente usklađivanja privatnog i javnog interesa; (3) regulisanje korišćenja zemljišta i uređenje građevinskog zemljišta primenom urbane komasacije; (4) finansiranje građenja komunalne infrastrukture i finansijske obaveze kod priključivanja; (5) urbanističke standarde (za građevinska područja i građevinske parcele); i (6) postupak procene tržišne vrednosti zemljišta. Kao što se vidi postojeća struktura važećih urbanističkih zakona južnoslovenskih zemalja (vidi Prilog 1) još uvek ne zadovoljava takve zahteve (osim, delimično, zakona u Sloveniji).

Organi i organizacije. - U analiziranim zakonima se zapaža jasna (ali preterana) tendencija da se stručni poslovi uređenja prostora i regulacije naselja sa stručnih organizacija (urbanistička javna preduzeća, urbanistički zavodi i sl.) potpuno prenesu u delokrug državne i lokalne uprave. U nekim zakonima (Federacija Bosne i Hercegovine, Republika Srpske, Crna Gora, Makedonija, Hrvatska, pa i Slovenija) istovremeno se, s jedne strane, zapaža mogućnost da stručne poslove u ovoj oblasti obavljaju i druge organizacije, pa i javna preduzeća (javne agencije), a sa druge, otvoren proces profesionalnog organizovanja inženjerskih struka. Ta orijentacija, zbog mnogih objektivnih okolnosti vezanih za mogućnost modernizacije državne uprave i njeno realno stanje ne daje očekivane efekte, a prisutna je i pojava nestanka mnogih ranije postojećih stručnih urbanističkih institucija (što je očigledan primer u Sloveniji, Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini i Makedoniji).

Uz odgovarajuće državne organe - ministarstva, koja su obrazovana u svim državama, u nekim zakonima je ostavljena mogućnost obrazovanja državnog organa i na regionalnom novu kao što je slučaj zbog podele ustavnih nadležnosti u Federaciji Bosne i Hercegovine (gde je regionalni nivo kanton), u Hrvatskoj (županija) i Sloveniji (usled podele na pokrtajine). U pojedinim državam obrazovane su i državne stručne organizacije (kao upravne organizacije) u sastavu ministarstava (Urbanistički zavod Republike Srpske u Republici Srpskoj, Centar za prostorno planiranje u Crnoj Gori, Direktorat za prostor u Sloveniji, Zavod za prostorno planiranje u Hrvatskoj, Institut za prostorno planiranje Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija pod protektoratom) ili posebne agencije (u Makedoniji i Srbiji). Karakterističan je i jedan detalj. U nazivima svih ministarstava prisutan je pojam “uređenje prostora” ili “prostorno uređenje” u kombinaciji sa zaštitom životne sredine, građevinarstvom i sl., dok je u Srbiji delokrug ovog ministarstva utopljen u naziv “kapitalnih investicija”.