Fiskalni savet: Vlada Srbije iz budžetske rezerve od 2018. do 2023. preusmerila 2,6 mlrd EUR

Vlada je preko budžetske rezerve od 2018. do 2023. godine preusmerila ukupno oko 2,6 mlrd EUR bez standardne procedure planiranja i uključivanja u budžet", naveo je Fiskalni savet u analizi "Tekuća budžetska rezerva i rebalans u Srbiji: Aktuelni izazovi i potrebna unapređenja".

Tekuću budžetsku rezervu Vlada Srbije, kako je navedeno, koristi u velikom obimu i blizu zakonskog maksimuma od četiri odsto budžetskih prihoda, a u najmanje dve godine, 2020. i 2022, postoje jasne indikacije da je premašila to zakonsko ograničenje. Stvarni iznos budžetske rezerve, kako je pokazala analiza, je i nešto veći jer sveobuhvatni podaci o upotrebi budžetske rezerve u 2023. objaviće se u drugoj polovini 2024. a potpuni podaci za 2019. ;nikad nisu objavljeni.

Državni budžet je, naveo je Fisklni savet, centralni dokument javnih finansija koji pokazuje koliko sredstava država uzima od građana i privrede i na koje usluge i politike ih usmerava, a u njegovoj pripremi i izvršenju mora da se obezbedi odgovarajuća participacija građana preko predstavnika građana u skupštini i nezavisnih državnih institucija.

Vladi je, istaknuto je u analizi, dozvoljen određeni nivo fleksibilnosti jer sve okolnosti u kojima se prikupljaju javni prihodi i izvršavaju javni rashodi nije moguće do kraja predvideti, pa su neizbežna i manja tehnička odstupanja i greške prilikom projekcije brojnih izdataka.

Zbog toga su, tokom godine dozvoljene određene korekcije budžeta bez učešća Skupštine, što se u praksi realizuje preko tekuće budžetske rezerve, koja se ;u osnovi popunjava sredstvima koje budžetski korisnici nisu tokom godine realizovali u skladu sa inicijalno predviđenim budžetom.

Ta sredstva se odlukom Vlade preusmeravaju na korisnike i projekte za koje se pokaže da za njih budžetom nije bilo predviđeno dovoljno sredstava.

- Zakonski dozvoljen maksimalan iznos sredstava koja se mogu preusmeriti preko budžetske rezerve, a bez odobrenja Skupštine Srbije trenutno je četiri odsto prihoda republičkog budžeta, što u 2024. iznosi oko 700 miliona evra - naveo je Fiskalni savet.

Ukoliko se tokom godine pojavi potreba za značajnijim izmenama budžeta i promenama ekonomskih politika, Vlada je, naveo je fiskalni savet, u obavezi da Skupštini Srbije podnese na usvajanje rebalans budžeta.

U analizi se ističe da se budžetska rezerva u Srbiji upotrebljavala i za vođenje ad-hok ekonomskih politika, "što ne bi smela da bude njena namena".

- Korišćenje budžetske rezerve prihvatljivo je onda kad se njome povećava fleksibilnost budžeta na tehničkomn nivou ili kad mora brzo da se reaguje na nepredviđene okolnosti, ali ne i za sprovođenje novih fiskalnih politika - naveo je Savet.

Međutim, u Srbiji se, pokazala je analiza, budžetska rezerva koristi za "finansijski izdašne državne politike koje nisu prolazile kroz standardne faze planiranja i budžetiranja, a donošene su mimo redovnih procedura i parlamenta".

- Te politike obično su najavljivali najviši državni zvaničnici na konferencijama za medije, a kao jedan od izvora njihovog finansiranja koristila se i budžetska rezerva iz koje je od 2018. do 2023. isplaćeno oko 400 miliona za ad hok mere iz domena socijalne zaštite - neselektivne isplate novca stanovništvu - navodi se u analizi.

Dodaje se da je na taj način u određenoj meri finansirano i povećanje podsticaja za poljoprivrednu proizvodnju i za nove mere populacione politike, a trebalo je da budu deo strateških, dugoročno promišljenih odluka države.

- Ukoliko se one umesto toga vode 'od danas do sutra', preko budžetske rezerve, postoji veliki rizik da ne budu efikasne jer su donete naprečac. Jedno istraživanje pokazalo je da su novčane mere za podsticaj rađanja dovele do rasta fertiliteta maloletnih Romkinja u meri koja dovodi njihovo zdravlje u opasnost - naveo je Fiskalni savet.

Dodaje se da je "čak i na prvi pogled jednostavan program, izgradnja stanova za pripadnike snaga bezbednosti, koji je pokrenut po ubrzanoj proceduri, a finansiranje započeto iz budžetske rezerve, imao brojne neefikasnosti jer je završetak radova probio prvobitne rokove".

- Zakon koji ovaj program reguliše menjan je, usled otkrivenih propusta, čak četiri puta i trenutno je pred Skupštinom i njegova peta izmena - piše u analizi.

Analiza rešenja o upotrebi budžetske rezerve pokazuje, naveo je Fiskalni savet, da se pojedini korisnici ovih sredstava pojavljuju daleko češće od drugih i da se čak 249 od ukupno 1.305 analiziranih rešenja odnosilo na svega tri grupe korisnika: lokalnu samoupravu, verske organizacije i sportske saveze.

Ukupna sredstva koja su za njih isplaćena kroz budžetsku rezervu od 2018. do kraja 2023. iznose oko 365 miliona evra od čega 225 miliona evra za lokalnu samoupravu, 75 miliona za verske organizacije i 65 miliona za sportske saveze.

- Dodatno finansiranje jedinica lokalne samouprave diskrecionim odlukama Vlade, preko budžetske rezerve, problematično je iz više razloga - navodi se.

Jedna od osnovnih primedbi je nepostojanje kriterijuma za raspodelu sredstava, a obrazlaže se jednom rečenicom koja nije informativna: sredstva se dodeljuju 'za izvršavanje obaveza koje nije bilo moguće predvideti u postupku pripreme i donošenja budžeta, a koje mogu dovesti do ugrožavanja tekuće likvidnosti lokalne vlasti, naveo je Fiskalni savet.

Navedeno je da je nejasno zašto je opština Čajetina u prethodnih šest godina iz budžetske rezerve dobila 20 puta više sredstava od npr. Lajkovca i čak 30 puta više od Pećinaca, iako sve tri opštine imaju sličan broj stanovnika.

Takođe, navedeno je u analizi, Grad Beograd je dobio iz budžetske rezerve četiri puta više sredstava po stanovniku od Niša.

Ukoliko postoji potreba za dodatnim finansiranjem jedinica lokalne samouprave to je, ocenio je Savet, potrebno urediti na objektivan i transparentan način, kroz Zakon o finansiranju lokalne samouprave, a ne diskrecionim odlukama Vlade.

Korišćenjem budžetske rezerve, navedeno je u analizi, dupliraju se i inicijalno planirana sredstva za verske zajednice koje su u periodu 2018-2023. iz ovog izvora u proseku godišnje dobijale preko 10 miliona evra dodatnih sredstava, koliko iznosei redovni izdaci iz budžeta, a najviše za izgradnju Hrama Svetog Save.

- Pošto se praksa dopunskog finansiranja verskih zajednica preko budžetske rezerve ponavlja iz godine u godinu, to teško može da se podvede pod vanredne događaje i manje greške u planiranju - naveo je Savet.

Ističe se da se rad sportskih saveza, takođe stalno dopunski finansira iz budžetske rezerve, pa su preko ovog "kanala" od 2018. do 2023. u proseku dobijali dodatna sredstva za svoj rad u iznosu od oko 10 miliona evra godišnje, a najviše Fudbalski savez, Košarkaški savez, Teniski savez i Olimpijski komitet.

Tačne korisnike tih sredstava, pokazala je analiza, u jednom broju slučajeva nije ni moguće precizno alocirati, jer se u rešenjima o upotrebi budžetske rezerve daje samo šturo objašnjenje da je u pitanju "podrška redovnom radu sportskih saveza".

Specifičnost budžetske rezerve je, naveo je Savet i to što se ona u velikoj meri koristi za finansiranje poverljivih državnih rashoda zbog čega je namena ovih sredstava nepoznata, a kuriozitet je i to da svega trećina tih sredstava odlazi na bezbednosni sektor (Ministarstvo odbrane, MUP i BIA).

Ostalih oko 65 odsto poverljivih rashoda iz budžetske rezerve, prema analizi, trošili su drugi korisnici, uključujući čak i Ministarstvo omladine i sporta.

Podaci pokazuju da su jednaku veličinu rashoda po poverljivim rešenjima realizovali Ministarstvo odbrane i Ministarstvo finansija, a ubedljivo najveći broj pojedinačnih poverljivih rešenja (u manjem iznosu) odnosio se na Generalni sekretarijat Vlade.

Čak i rešenja koja nemaju oznaku poverljivosti često, istakao je Savet, nisu dovoljno transparentna, jer se navodi samo "generička rečenica - za finansiranje redovnog rada ili za podršku radu određenog korisnika".

- Međunarodna praksa potvrđuje da u Srbiji postoji najmanje tri problema u korišćenju budžetske rezerve. Prvi je preveliki obim sredstava koje Vlada može da preraspodeljuje mimo osnovnih mehanizama budžetske kontrole. ;Vlada praktično ima na raspolaganju novi mini-budžet kojim može da upravlja bez saglasnosti Skupštine. U uporedivim evropskim zemljama koje imaju slična kvantitativna ograničenja upotrebe budžetske rezerve, ona je manja nego u Srbiji, u Severnoj Makedoniji, na primer skoro upola manja - piše u analizi.

Druga slabost je, dodaje se, to što u Srbiji ne postoje, kao u nekim drugim zemljama, ograničenja u načinu upotrebe sredstava iz tekuće rezerve i ona se mogu koristiti za finansiranje suštinski različitih politika, pa čak i za finansiranje potpuno novih fiskalnih mera.

Treći problem, kako je istaknuto, vezan je za nedovoljnu transparentnost i loše izveštavanje. "Međunarodna preporuka je da Vlada redovno, sadržajno i u standardizovanom formatu izveštava zakonodavnu vlast i poreske obveznike o izvršenim promenama na budžetskim aproprijacijama, "što se u Srbiji ne dešava".

Fiskalni savet je naveo da je važan kanal preko kog Vlada vodi fiskalnu politiku bez dovoljne participacije građana i usvajanje rebalansa budžeta po hitnoj proceduri.

U prethodnih pet godina, od 2019. zaključno sa 2023. godinom Srbija je usvojila čak sedam rebalansa republičkog budžeta.

- "Promene fiskalne politike koje su donosili ovi rebalansi bile su neuobičajeno velike, čak i kad se isključi specifična 2020. godina. Tim rebalansima u proseku je najmanje 1,9 milijardi evra preraspoređivano sa različitih ekonomskih klasifikacija (investicije, transferi fondovima obaveznog osiguranja, subvencije), a menjan je i ukupan iznos budžetskih rashoda, ali su usvajani po hitnoj proceduri, koja ne ostavlja dovoljno vremena za analizu i sadržajnu parlamentarnu raspravu. Od sedam rebalansa usvojenih u prethodnih pet godina, samo budžet iz 2019. nije usvojen po hitnom postupku - naveo je Fiskalni savet.

Dodaje se da je praksa usvajanja rebalansa po hitnoj proceduri skratila vreme za analizu ovog dokumenta sa, zakonom predviđenih 15 dana, na svega četiri dana, dok je vreme rasprave svedeno na manje od dva dana.

Ilustrativan je, naveo je Savet, primer iz 2023. godine kada je Vlada Srbije predlog rebalansa budžeta za tu godinu usvojila na sednici održanoj u subotu 2. septembra, rasprava je počela u utorak, 5. septembra, a rebalans je usvojen, već u sredu 6. septembra.

Na problem nedovoljne uključenosti Parlamenta Srbije i šire javnosti u donošenje budžetskih akata jasno je, istakao je Fiskalni savet, ukazala i Evropska komisija (EK) koja je u poslednjem izveštaju o napretku za 2023. eksplicitno utvrdila da prilikom usvajanja rebalansa budžeta u septembru 2023. nije poštovan ;minimalni rok između upućivanja predloga u Skupštinu i njegovog stavljanja na plenarnu raspravu i usvajanje.

- Zaključak EK je da je u Srbiji potrebno povećati učešće javnosti u budžetskom procesu i ojačati nadzor ;zakonodavne vlasti nad budžetom - naveo je Savet i preporučio Vladi da dozvoljenu upotrebu budžetske rezerve ;odmah ograniči na tri odsto budžetskih prihoda.

Savet je ocenio da u srednjem roku, nakon definisanja održivog sistematskog rešenja za finansiranje pojedinih standardnih korisnika budžetske rezerve (lokalne samouprave, verske organizacije, sportski savezi), poželjno je tekuću rezervu dodatno umanjiti na dva odsto budžetskih prihoda što je bilo predviđeno Zakonom o budžetskom sistemu pre 2015. kad je njegovom izmenom budžetska rezerva povećana na sa dva odsto, na 2,5 odsto budžetskih prihoda, a zatim i na sadašnjih četiri odsto prihoda.

Namenu za koju se može koristiti budžetska rezerva trebalo bi, naveo je Savet jasno definisati i ograničiti.

Osnovno pravilo o upotrebi tekuće rezerve koje je često zastupljeno u međunarodnoj praksi odnosi se, istakao je Fiskalni savet, na zabranu ili strogo ograničenje prebacivanja sredstava između različitih oblasti javnih politika (ili ministarstava), kao i za finansiranje novih politika koje nisu bile planirane budžetom i nije ih odobrio Parlament.

- Prvo ograničenje odnosi se na preusmeravanje sredstava koja su inicijalno bila odobrena za obrazovanje u neke druge oblasti, poput saobraćaja ili ;zdravstva. Upotreba tekuće rezerve za prebacivanje sredstava između različitih ;ministarstava zato je obično zabranjena, a eventualno se dozvoljava samo u specifičnim slučajevima, kad dva ministarstva sprovode komplementarnu politiku. Još rigoroznija su ograničenja za Vladu da preko budžetske rezerve sprovodi nove ;politike koje nije odobrio Parlament - naveo je Fiskalni savet.

Ova praksa je, kako je istakao, u brojnim zemljama eksplicitno zakonom zabranjena, što znači da Vlada nema pravo da pokreće i finansira nove programe tokom godine bez prethodne saglasnosti Parlamenta, pa je "slična ograničenja potrebno zakonski uvesti i u Srbiji".

To vladino telo je ocenilo da je zakonske definicije o korišćenju budžetske rezerve potrebno preciznije definisati, a njeno korišćenje transparentno i redovno objavljivatina sajtu Ministarstva finansija mesečno ili kvartalno jer se izveštavanjem preko Službenog glasnika ne objavljuju poverljiva rešenja.

Fiskalni savet je istakao da se mora prekinuti s praksom usvajanja rebalansa budžeta po hitnom postupku, a obrazloženje koje se moglo čuti u javnosti, da je hitno usvajanje rebalansa neophodno jer se tokom trajanja skupštinskog procesa "zaključava" budžet i onemogućavaju redovna plaćanja države, nikako ne mogu biti opravdanje za ubrzano usvajanje tog dokumenta.

- Postoje već razrađeni modaliteti za operativno funkcionisanje države u takvim situacijama. Pritom, usvajanje rebalansa budžeta kroz redovan parlamentarni proces više puta se ranije dešavalo (2011. ili 2019. godine), a da to ni na koji način nije ugrožavalo redovno funkcionisanje države - istakao je Fiskalni savet.